Il richiedente asilo deve essere iscritto all’anagrafe della popolazione residente

Le varie vicende giudiziarie che hanno dato origine all’intervento della Corte Costituzionale hanno in comune la doglianza di cittadini stranieri richiedenti asilo cui era stata negata dall’Amministrazione Comunale l’iscrizione anagrafica sulla base di una norma (nota anche a livello mediatico) introdotta nel 2018 dal c.d. decreto sicurezza.
Diversi sul piano procedurale i ricorsi introduttivi dei vari giudizi. Ai Tribunali di Ancona e Salerno sono stati proposti tre procedimenti cautelari d’urgenza ex art. 700 c.p.c., sul presupposto del pregiudizio grave e irreparabile che avrebbe potuto derivare dal diniego di iscrizione anagrafica (conseguente all’applicazione della norma censurata), in attesa della decisione di merito. I giudici rimettenti hanno concesso la misura cautelare dell’iscrizione provvisoria, “con riserva di confermare il provvedimento o caducarlo, ordinando quindi la cancellazione dell’iscrizione, all’esito del giudizio di costituzionalità” (cfr. Trib. Ancona ord. 29.07.2019). 
Avanti al Tribunale di Milano è stato invece promosso un ricorso ex art. 28 del d.lgs. n.150/2011 e ex art. 44 del d.lgs. n. 286/98 (TU stranieri), nonché ex art. 702-bis c.p.c.: un procedimento sommario di cognizione per ottenere “previo occorrendo rinvio alla Corte Costituzionale, la dichiarazione di invalidità e l’accertamento del carattere discriminatorio del rifiuto opposto dal Comune di Milano alla iscrizione del ricorrente nell’anagrafe della popolazione residente”.
Più nel dettaglio, al Tribunale di Milano si era rivolto il cittadino straniero A. H., contro il rifiuto opposto dal Comune alla sua richiesta di iscrizione nell’anagrafe della popolazione residente in quanto richiedente asilo, lamentando il carattere discriminatorio del diniego per violazione del principio di parità di trattamento tra cittadini italiani e stranieri (ex art. 6, comma 7, d.lgs. n. 286/98 e ex art. 15 reg. att.), nonché per violazione del principio paritario, sotto il profilo della nazionalità (ex artt. 3 Cost., 14 CEDU e  43 del d.lgs. n. 286/98).  

La richiesta di rimessione alla Corte Costituzionale riguardava l’art. 4, comma 1-bis, d.lgs. n.142/2015 (attuazione di due direttive UE: n. 2013/33/UE, sull’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, e n. 2013/32/UE, sulle procedure per il riconoscimento/revoca dello status di protezione internazionale), come introdotto dall’art. 13, comma 1, lettera a), numero 2), del d.l. n. 113/2018 convertito nella l. n. 132/2018. 

Il Tribunale di Milano, con ordinanza n. 145/2019, sollevava la questione di legittimità costituzionale, evidenziando la violazione degli artt. 2, 3, 10, 77, secondo comma, 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 2, paragrafo 1, del Protocollo n. 4 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (reso esecutivo con il d.P.R. n. 217/82), che ha riconosciuto taluni diritti e libertà diverse da quelle che figurano già nella Convenzione e nel suo primo protocollo addizionale; e in relazione all’art. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), resa esecutiva con l. n. 848/55, e dell’art. 26 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici (ratificato e reso esecutivo con l. n. 881/77). 
Il Tribunale di Ancona era stato adito dal cittadino straniero A. S., che aveva convenuto il Comune di Ancona con un’azione cautelare ai sensi dell’art. 700 c.p.c., chiedendo di ordinare al Sindaco la sua immediata iscrizione nel registro anagrafico della popolazione residente. Il Tribunale aveva accertato che il ricorrente era regolarmente soggiornante in Italia dal 20 giugno 2017, in virtù di un permesso di soggiorno per richiesta di asilo, e viveva stabilmente nel Comune di Ancona dal 17 novembre 2018, nel centro di accoglienza per richiedenti asilo. E che nel marzo 2019 aveva chiesto l’iscrizione anagrafica al Comune di Ancona, denegata dall’ufficiale di stato civile in applicazione della norma censurata. 

Con ordinanza n. 153/2019 veniva quindi sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 1, lettera a), numero 2), del d.l. n. 113/2018, che ha aggiunto il comma 1-bis all’art. 4 del d.lgs. n. 142/2015, per violazione degli artt. 2, 3 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 2 Prot. n. 4 CEDU e all’art. 12 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici. 

Anche il Tribunale di Salerno era stato adito da due cittadini stranieri, con due azioni cautelari ex art. 700 c.p.c., dirette ad ottenere che fosse ordinato al Sindaco di Capaccio Paestum l’immediata iscrizione nel registro anagrafico della popolazione residente. Il giudice aveva accertato che i ricorrenti erano regolarmente soggiornanti in Italia, rispettivamente, dal 14 agosto e dal 19 novembre 2018, in virtù di permessi di soggiorno per richiesta di asilo, e che il 15 aprile 2019 avevano chiesto l’iscrizione anagrafica al Comune di Capaccio Paestum, denegata dall’ufficiale di stato civile in virtù della norma censurata.

Con due ordinanze (n. 158 e 159 del 2019) veniva, quindi, sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1-bis, del d.lgs. n. 142/2015, introdotto dall’art. 13, comma 1, lettera a), numero 2), del d.l. n. 113/2018, per violazione degli artt. 2, 3 e 16 Cost. 

La Corte Costituzionale ha riunito i quattro procedimenti che ha ritenuto di trattare congiuntamente in relazione alla censura delle disposizioni di cui all’art. 4, comma 1-bis del d.lgs. n. 142/2015 e di cui all’art. 13, comma 1, lettera a, numero 2, del d.l. n. 113/ 2018, per identità del petitum, previa ricostruzione del quadro normativo, in cui si inserisce la disposizione censurata. 
L’art. 13 d.l. n. 113/2018 (c.d. decreto sicurezza) ha apportato alcune modifiche agli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 142/2015 e ha disposto l’abrogazione del successivo art. 5-bis.     L’art. 13 si compone di un solo comma, articolato, al suo interno, in tre lettere (a, b, c).
La lettera a) modifica l’art. 4 del d.lgs. n. 142/2015 e reca due disposizioni.
    • la prima (inserita al comma 1 art. 4), non oggetto di censura, prevede che “il permesso di soggiorno costituisce documento di riconoscimento” ai sensi dell’ar. 1, comma 1, lettera c), d.P.R. n. 445/2000;
    • la seconda inserisce, dopo il comma 1 dell’art. 4, il comma 1-bis (censurato da tutti i rimettenti) secondo il quale “il permesso di soggiorno di cui al comma 1 non costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica” ai sensi del d.P.R. n. 223/89, e dell’articolo 6, comma 7, d.lgs. n. 286/98
La lettera b) modifica l’art. 5 d.lgs. n. 142/2015 e reca due disposizioni, contraddistinte dai numeri 1 e 2, non censurate dai giudici rimettenti:  con la prima viene sostituito il comma 3 che oggi dispone “L’accesso ai servizi previsti dal presente decreto e a quelli comunque erogati sul territorio ai sensi delle norme vigenti è assicurato nel luogo di domicilio individuato ai sensi dei commi 1 e 2”;   la seconda modifica il comma 4 dell’art. 5 sostituendo le parole “un luogo di residenza” con “un luogo di domicilio”.
Infine, la lettera c), anch’essa non censurata, dispone l’abrogazione dell’art. 5-bis del d.lgs. n. 142/2015, che disciplinava le modalità di iscrizione anagrafica del richiedente la protezione internazionale. 
La Corte preliminarmente sottolinea come la disposizione censurata dai giudici rimettenti (“il permesso di soggiorno di cui al comma 1 non costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica”) sia stata oggetto di opposte interpretazioni da parte dei Tribunali.
Secondo i giudici rimettenti, dalla norma deriverebbe l’effetto preclusivo dell’iscrizione anagrafica: e proprio questa preclusione fonderebbe la richiesta di verifica della sua legittimità costituzionale.
Secondo altri giudici di merito (Trib. Firenze ord. 18 marzo 2019; Trib. Bologna ord. 2 maggio 2019; Trib. Genova ord. 20 maggio 2019; Trib. Firenze ord. 27 maggio 2019; Trib. Lecce ord. 4 luglio 2019; Trib. Parma ord. 2 agosto 2019; Trib. Bologna ord. 23 settembre 2019; Trib. Firenze ord. 22 novembre 2019; Trib. Roma ord. 25 novembre 2019), data l’ambiguità del dato letterale della formula «non costituisce titolo», l’art. 13 del d.l. n. 113/2018 non impedirebbe l’iscrizione anagrafica, ritenendo piuttosto che esso si limiti a precisare che il possesso del solo permesso di soggiorno per richiesta di asilo non è sufficiente per ottenere tale iscrizione. 
La norma, quindi, non conterrebbe un divieto esplicito di iscrizione anagrafica, iscrizione che nel nostro ordinamento è configurata come diritto soggettivo (Cass S.U. n. 4674/1997 e n. 449/2000), disciplinato dall’art. 1 d.P.R. n. 223/1989 (Approvazione nuovo regolamento anagrafico); tale diritto si esercita a seguito di una dichiarazione dell’interessato all’ufficiale di stato civile, con cui si dà atto della propria permanenza in un certo luogo e dell’intenzione di abitarvi stabilmente e viene riconosciuto all’esito di un procedimento amministrativo diretto ad accertare tale situazione di fatto.
Posto che, ex art. 6, comma 7, d.lgs. n. 286/1998, le iscrizioni (e variazioni) anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani, con le modalità previste dal regolamento di attuazione, il permesso di soggiorno per richiesta di asilo (e la stessa cosa può dirsi per gli altri permessi di soggiorno) non è mai stato «titolo» per l’iscrizione anagrafica. 
L’abrogazione dell’art. 5-bis del d.lgs. n. 142/2015 avrebbe quindi come effetto solo quello di eliminare la modalità di iscrizione “semplificata” ivi prevista e di far riespandere le modalità ordinarie di iscrizione anagrafica (previste dal d.P.R. n. 223 del 1989) senza incidere sulla sussistenza del diritto. A ciò non osterebbe la previsione secondo cui «l’accesso ai servizi previsti dal presente decreto e a quelli comunque erogati sul territorio ai sensi delle norme vigenti è assicurato nel luogo di domicilio […]», che non potrebbe supplire alla limitazione dei diritti individuali connessi alla residenza anagrafica. 

La Corte ha accolto l’interpretazione dei giudici rimettenti e ha ritenuto che la disposizione censurata precluda effettivamente l’iscrizione anagrafica agli stranieri richiedenti asilo. Di qui l’esigenza della verifica della legittimità costituzionale.

La Consulta sottolinea, infatti, che il legislatore ha reso palese il senso della norma nella relazione illustrativa del decreto-legge e della legge di conversione, in cui si legge che il «permesso di soggiorno per richiesta asilo non consente l’iscrizione anagrafica dei residenti» e che «l’esclusione dall’iscrizione anagrafica si giustifica per la precarietà del permesso per richiesta asilo e risponde alla necessità di definire preventivamente la condizione giuridica del richiedente». 
Allo stesso modo la disposizione è stata letta dai vari soggetti auditi nel corso del procedimento di conversione del decreto (per il direttore dell’ISTAT il cambiamento normativo comporterà comunque un’interruzione nella serie storica della popolazione residente, portando in alcuni casi, specie a livello locale, variazioni non trascurabili del totale della popolazione residente»), e dal Ministro dell’interno, che, a fronte della «difficoltà per le amministrazioni comunali di far fronte agli adempimenti in materia di iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo residenti sui loro territori», ha individuato nella «precarietà della loro permanenza sul territorio» la ragione dell’esclusione dell’iscrizione anagrafica. 
Coerenti con queste premesse appaiono le circolari diramate dal Ministero dell’interno dopo l’entrata in vigore del d.l. n. 113/2018 [tra cui quella del 18 ottobre 2018, in cui si legge che dall’entrata in vigore delle nuove disposizioni il permesso di soggiorno per richiesta di protezione internazionale di cui all’art. 4, comma 1, del citato d.lgs. n. 142/2015 non potrà consentire l’iscrizione anagrafica; e quella del 18 dicembre 2018 in cui si legge che «di conseguenza, ai richiedenti asilo – che non saranno più iscritti all’anagrafe dei residenti (articolo 13) – vengono dedicate le strutture di prima accoglienza (CARA e CAS), all’interno delle quali permangono, come nel passato, fino alla definizione del loro status»]. 
È significativo anche il dato letterale delle disposizioni introdotte con l’art. 13, che puntano a sostituire il riferimento al luogo di residenza con il luogo di domicilio e di conseguenza abrogano non solo la disposizione che regola la speciale modalità di iscrizione anagrafica, ma la stessa previsione dell’iscrizione anagrafica (art. 5-bis, comma 1, del d.lgs. n. 142 del 2015): modifica, quest’ultima, che sarebbe priva di senso se la disposizione censurata intendesse solo abrogare la modalità semplificata di iscrizione anagrafica, facendo “riespandere” la modalità ordinaria. 

Precisata in tal senso l’interpretazione della disposizione, la Corte ne ritiene fondata la censura per contrasto con l’art. 3 Cost. perché introduce una deroga, priva dei «requisiti di razionalità e ragionevolezza», alla disciplina dell’art. 6, comma 7, del d.lgs. n. 286/1998. 

La Corte evidenzia una vera e propria “irrazionalità intrinseca della disposizione censurata” per incoerenza rispetto alle finalità perseguite dallo stesso d.l. n. 113/2018.  La ratio della norma censurata è la volontà del legislatore di liberare le amministrazioni comunali, sul cui territorio sono situati i centri di accoglienza degli stranieri richiedenti asilo, dall’onere di far fronte agli adempimenti relativi alla loro iscrizione anagrafica; e la precarietà della loro permanenza sul territorio è stata ritenuta argomento idoneo a giustificare l’esclusione dell’iscrizione anagrafica. Ma in questo modo si contraddice la ratio complessiva del decreto-legge al cui interno si colloca la disposizione denunciata: il dichiarato obiettivo di aumentare il livello di sicurezza pubblica.
Impedendo l’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo, la norma censurata finisce col limitare le capacità di controllo e monitoraggio dell’autorità pubblica sulla popolazione effettivamente residente sul suo territorio, escludendo una categoria di persone, gli stranieri richiedenti asilo, regolarmente soggiornanti nel territorio italiano. E ciò senza che questa esclusione possa ragionevolmente giustificarsi alla luce degli obblighi di registrazione della popolazione residente. 
Se è vero che sui comuni grava un onere ulteriore (rispetto a quello gravante sugli altri comuni privi di centri di accoglienza), connesso al disbrigo delle pratiche relative alla registrazione anagrafica dei richiedenti asilo, questa considerazione non può giustificare la “sottrazione” di una categoria di soggetti alla “presa d’atto” formale della loro presenza sul territorio. “Presa d’atto” nella quale si sostanzia l’iscrizione anagrafica. 
La registrazione della situazione effettiva dei residenti nel territorio comunale costituisce il presupposto necessario per l’adeguato esercizio di tutte le funzioni affidate alla pubblica amministrazione, da quelle di sicurezza e ordine pubblico a quelle sanitarie, da quelle di regolazione e controllo degli insediamenti abitativi all’erogazione di servizi pubblici. Escludendo dalla registrazione anagrafica persone che risiedono sul territorio, la norma censurata accresce e non riduce i problemi connessi al monitoraggio degli stranieri.
Inoltre, il diniego di iscrizione anagrafica sottrae i richiedenti asilo alla diretta conoscibilità da parte dei comuni della loro stessa presenza e permanenza sul loro territorio, stante l’obbligo di comunicare il proprio domicilio solo alla questura competente (art. 5, comma 1, d.lgs. n. 142 del 2015). 
Né in senso contrario vale l’argomento della precarietà della permanenza dei richiedenti asilo: il permesso di soggiorno di cui si discute ha durata di sei mesi ed è rinnovabile «fino alla decisione della domanda o comunque per il tempo in cui il suo destinatario è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale» (art. 4 del d.lgs. n. 142/2015). Nella stragrande maggioranza dei casi il periodo complessivo di permanenza dei richiedenti asilo nel nostro Paese risulta essere di almeno un anno e mezzo a causa dei tempi di decisione sulle domande. 
Questa permanenza protratta appare giuridicamente significativa: l’art. 9 d.lgs n. 30/2007 (Attuazione della direttiva 2004/38/CE sul diritto dei cittadini UE di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri), fissa in tre mesi il limite di permanenza del cittadino europeo nello Stato membro oltre il quale sorge l’obbligo dell’iscrizione anagrafica. 
Questa disposizione stabilisce che «al cittadino dell’U.E. che intende soggiornare in Italia, ai sensi dell’articolo 7 per un periodo superiore a tre mesi, si applica la l. n. 1228/1954, ed il nuovo regolamento anagrafico della popolazione residente DPR n. 223/1989» e che, «l’iscrizione è comunque richiesta trascorsi tre mesi dall’ingresso ed è rilasciata immediatamente una attestazione contenente l’indicazione del nome e della dimora del richiedente, nonché la data della richiesta».
Del resto, è lo stesso art. 6, comma 7, del d.lgs. n. 286/1998 che, con previsione generale, individua nella permanenza protratta per tre mesi presso un centro di accoglienza il periodo di tempo necessario per considerare abituale la dimora dello straniero, presupposto, questo, per ottenere il riconoscimento giuridico della residenza. 
La necessità di un controllo e di un monitoraggio della residenza sul territorio italiano degli stranieri richiedenti asilo rileva anche a fini sanitari, poiché è sulla base dell’anagrafe dei residenti che il comune può avere contezza delle effettive presenze sul suo territorio ed essere in condizione di esercitare in maniera adeguata le funzioni attribuite al sindaco dall’art. 32 l. n. 833/1978 in caso di emergenze sanitarie circoscritte al territorio comunale. 
Ne consegue che la norma censurata contraddice le finalità del d.l. n. 113/2018 e incide negativamente sulla funzionalità delle pubbliche amministrazioni. 

La Corte accoglie, altresì, la censura di irragionevole disparità di trattamento tra stranieri richiedenti asilo e altre categorie di stranieri legalmente soggiornanti nel territorio statale, oltre che con i cittadini italiani. 
L’interpretazione dell’art. 3 Cost. da parte del giudice delle leggi ha da tempo superato il dato letterale: se è vero che l’art. 3 si riferisce espressamente ai soli cittadini, è certo che il principio di eguaglianza vale pure per lo straniero quando si tratta di rispettarne i diritti fondamentali (sentenza n. 120/1967), né è consentito al legislatore introdurre regimi differenziati circa il trattamento da riservare ai singoli consociati se non «in presenza di una “causa” normativa non palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria» (sentenza n. 432/2005). 

La posizione dello straniero può risultare diversa rispetto a quella del cittadino: non si può per ciò solo escludere la ragionevolezza di una disposizione che ne prevede un trattamento diversificato. L’eguaglianza di situazioni soggettive nel campo della titolarità dei diritti di libertà non esclude affatto che, in situazioni concrete, possano presentarsi, fra soggetti uguali, differenze di fatto che il legislatore può apprezzare e regolare nella sua discrezionalità. Ma resta il limite della razionalità del suo apprezzamento. 
Negando l’iscrizione anagrafica a chi dimora abitualmente nel territorio italiano, si riserva un trattamento differenziato e peggiorativo ad una particolare categoria di stranieri in assenza di una ragionevole giustificazione: se la registrazione anagrafica è conseguenza del fatto oggettivo della dimora abituale in un determinato luogo, la circostanza che si tratti di un cittadino o di uno straniero, o di uno straniero richiedente asilo, comunque regolarmente insediato, non presenta rilievo alcuno.  Tanto più che l’art. 2, comma 2 d.lgs 286/98 dispone con una previsione di carattere generale che lo straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato goda dei diritti attribuiti al cittadino italiano in materia civile. 
La portata e le conseguenze (anche in termini di stigma sociale) dell’esclusione operata con la norma censurata (non limitate all’impossibilità di ottenere la carta d’identità) consentono di ritenere integrata la lesione dell’art. 3, primo comma, Cost. non solo per violazione del principio di eguaglianza, ma anche per la lesione della connessa «pari dignità sociale». 
Se il legislatore può valorizzare le differenze di fatto tra cittadini e stranieri, non può porre gli stranieri (o una certa categoria di stranieri) in una condizione di “minorazione” sociale senza idonea giustificazione, perché lo status di straniero non può essere di per sé considerato «come causa ammissibile di trattamenti diversificati e peggiorativi». La norma, privando i richiedenti asilo del riconoscimento giuridico della loro condizione di residenti, incide irragionevolmente sulla «pari dignità sociale», riconosciuta dall’art. 3 Cost. alla persona in quanto tale, a prescindere dal suo status e dal grado di stabilità della sua permanenza regolare nel territorio italiano.
L’assenza di iscrizione anagrafica e quindi di residenza rende, quantomeno, ingiustificatamente più difficile l’accesso ai servizi, non fosse altro che per gli ostacoli di ordine pratico e burocratico connessi alle modalità di richiesta dell’erogazione – che fanno quasi sempre riferimento alla residenza e alla sua certificazione a mezzo dell’anagrafe – e per la stessa difficoltà di individuare il luogo di domicilio, a fronte della certezza offerta invece dal dato formale della residenza anagrafica. 

Dall’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1-bis, del d.lgs. n. 142 del 2015, come introdotto dall’art. 13, comma 1, lettera a), numero 2), del d.l. n. 113 del 2018, deriva l’illegittimità costituzionale dell’intero art. 13 citato: il complesso delle disposizioni contenute nell’art. 13 costituisce un insieme organico, espressivo di una logica unitaria, che trova il suo fulcro nel divieto di iscrizione anagrafica. Per cui, ex art. 27 l. n. 87/1953 (Norme sul funzionamento della Corte costituzionale), va dichiarata in via consequenziale l’illegittimità costituzionale delle restanti disposizioni dell’art. 13 del d.l. n. 113/2018.

Ne consegue pure l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1-bis, del d.lgs n. 142/2015, come introdotto dall’art. 13, comma 1, lettera a), numero 2), del decreto-legge n. 113/2018 convertito, con modificazioni, nella l. n. 132/2018 e in via consequenziale delle restanti disposizioni dell’art. 13 d.l. n. 113/2018.

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